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관광예산 지방이양에 따른 지역주도형 관광활성화 방안 연구

관광예산 지방이양에 따른 지역주도형 관광활성화 방안 연구

기간
20200402 ~ 20201030
진행상태
완료
연구책임자
김경태
연구자
이인배,김보람
목차
제1장 서론 1
1. 연구배경 및 목적 1
1) 연구배경 1
2) 연구목적 2
2. 연구 범위와 주요연구 내용 및 방법 3
1) 연구의 범위 3
2) 연구 방법 4
3) 연구수행체계 5

제2장 이론적 고찰 6
1. 지역관광자원 개발 6
1) 지역 관광자원 개발 개념 및 유형 6
2) 관광자원개발 정책 변화 12
2. 관광자원개발 정책에서 정부의 역할론 19
1) 분권형 관광개발 체계 구축 19
2) 네트워크형 관광자원개발 전략 추진 20
3) 중앙-지방정부 간 관리체계의 확립 20
4) 안정적 제도적 기반 및 자발적 환경 유도 21

제3장 균형발전 및 관광자원개발 정책분석 23
1. 역대정부별 국가균형발전 정책 변화 23
1) 노무현 정부 23
2) 이명박 정부 24
3) 박근혜 정부 26
2. 문재인 정부 국가균형발전 정책 28
1) 국정 방향 (국정기획자문위원회, 2017) 28
2) 국가균형발전 정책 방향 (지역발전위원회, 2018) 31
3. 균특회계 관광자원개발사업 관련 정책 추진 동향 39
1) 문화체육관광부 포괄보조사업 지원 원칙 및 제도 39
2) 관광자원개발사업 관련 정책 44

제4장 관광자원개발 유형 및 정책 사업 발굴 86
1. 기본방향과 원칙 86
1) 기본방향 86
2) 사업 제안 원칙 및 과정 87
2. 충남 관광자원개발 정책 사업 도출 88
1) 공간재생형 관광자원개발사업 88
2) 연계협력형 관광자원개발사업 91
3) 주민참여형 관광자원개발사업 93
4) 융복합형 관광자원개발사업 95
3. 충남도 관광자원개발사업 추진체계 마련 98

제5장 결론 및 정책제언 101
1. 요약 및 정책제언 101
1) 요약 및 종합정리 101
2. 향후 연구과제 106

참고문헌 123
1. 국내 문헌 및 자료 107
2. 국외 문헌 및 자료 107
내용
1) 요약 및 종합정리

(1) 연구의 배경

국가균형발전 비전 및 목표, 실행력 제고 방안의 정책 추진하에 문화체육관광부 균특회계내 관광자원개발사업의 상당 부분은 지방분권 강화로 인해 배분・조정・편성의 권한이 지방정부로 이양될 가능성이 높아졌으며(박경열, 2018), 지역균형발전 차원에서 지방 이양이 지속될 경우 지방정부의 관광자원개발사업에 대한 정책 수단(사업) 및 예산 등에 대한 부담은 증가될 것으로 전망된다(박경열, 2018). 여기서 지역관광자원 개발 예산이 포괄보조금 형태로 지자체에 지급될 경우 지역관광자원 개발을 위한 예산 확보에 어려움에 예상되며, 특히 기초지자체의 경우 지역에서 부담해야 되는 예산이 증가할 것이라는 우려가 제기되고 있다.
이에 관광자원개발사업을 위한 예산 확보를 위해 지방정부로 이양되는 부분에 대한 검토와 관광자원개발사업의 배분・조정・편성 권한이 지방정부로 이양 시 지역의 특성을 반영한 차별화된 사업을 선정하고 지원하기 위해 지역 차원의 관광사업 정책 방안 마련이 필요하다.
뿐만 아니라 국가 정책적으로 지방분권과 국가균형 발전이 중요한 정책 어젠다가 됨에 따라 지역의 특화자원 개발에 대한 필요가 증대되고 있다.
이러한 정책적 환경 변화와 지역공동체의 활성화, 관광객의 수요 변화, 코로나 19 등 지역관광 환경 변화에 대응하여 지자체 차원에서의 차별화된 지역 관광자원개발에 대한 정책에 대한 논의가 요구된다(박경열, 2018).
이를 위해 본 연구에서는 지역관광 자원개발 사업에서 지방정부로 이양되는 부분에 대한 지자체의 역할 등을 검토하고, 정부의 국가균형발전 정책 방향을 고려한 관광자원개발정책 변화에 대해 검토하는 것이다.
국가균형발전 정책에서 지역관광 자원개발 사업을 둘러싼 정책 환경 변화의 주요 쟁점 등을 점검하고, 지역에 배정된 균특회계 관광자원개발사업 예산의 추진 실태 분석 등을 통해 지역관광개발의 한계와 문제점을 진단하고자 한다.
둘째, 충남지역 관광자원개발에 대한 정책 사업의 특성을 종합적으로 검토하고 지역 관광발전에 기여하기 위한 지역 관광자원개발 정책 사업을 발굴하는 것이다. 즉, 지역 관광자원개발 정책 사업의 기본방향과 정책의 목표를 제시하고, 앞으로 추진할 관광자원개발사업의 형태와 지역 특화 정책 사업을 발굴 및 제시하고자 한다.
셋째, 충남 지역에서 시행해 온 충남 지역 관광자원개발의 기능과 역할을 재조명하고 급변하고 있는 지역 관광자원 개발 여건의 변화에 대응하며, 인구감소, 분권화, 스마트 기술혁명 등 사회변화에 부응하는 지역 관광자원 개발 정책과제를 도출하여 충남에서 추진해야 할 지역관광정책 방향을 제시하고자 한다.

(2) 이론적 고찰

① 지역 관광자원개발
'지역 관광자원 개발'은 지역 자원을 대상으로 한 관광개발로서, 관광개발(tourism development)이란 관광객의 욕구를 충족시키고 지역사회 삶의 질을 증진시키기 위해 관련 시설과 서비스를 공급 또는 강화시키는 과정 또는 상태라 할 수 있다(김향자, 2016).

② 관광자원개발 정책에서 정부의 역할론
지역에서 이루어지는 관광개발 또는 관광자원 개발은 가능성 있고 잠재력이 높은 자원을 이용하여 지역의 내생적 발전을 추구하는 것으로 궁극적으로는 지역주민의 삶의 질 향상을 목적으로 해야 한다(박경열, 2018). 즉, 지역관광 개발은 지역 진흥이라는 좁은 시야에서 벗어나 지역생활 공간의 질적인 향상이라는 균형발전 측면에서 정책적 접근도 필요하다(정우식・여홍구, 2010).

(3) 균형발전 및 관광자원개발 정책분석

① 역대정부별 국가균형발전 정책 변화
노무현 정부 초기부터 대통령 직속 국가균형발전위원회를 설치하는 등 재임기간 내내 국가균형발전정책을 강도 높게 추진하였으며, 노무현 정부는 한국사회의 선진화를 위하여 창신형 발전, 다극분산형 균형발전, 개방형 국가경영, 세계화 4가지 발전 전략을 국가경영의 핵심전략으로 채택하였고, 전략 추진을 위해 국가균형발전정책을 핵심 정책과제로 선정하게 되었다(국정홍보처, 2008).
이명박 정부는 역대 정부의 지역발전정책이 시대 변화와 새로운 지역정책 흐름과 차이가 있다고 인식하였으며, 구체적으로는 세계 지역과 비교한 경쟁력 강화보다는 수도권과 지방간 대립 구조가 지속되어 왔고 행정구역간 형평성 확보가 중시되어 왔다고 보았다(지역발전위원회, 2013). 중앙주도의 시・도 등 행정구역단위의 분산적 지원체계는 재정투자에도 불구하고 투자 효율성이 저조하고 지방은 중앙에 대한 의존성이 지속되는 가운데 지역의 특성발전을 위한 자구적 노력이 부족하였다고 진단하였다(지역발전위원회, 2013).
박근혜 정부는 국정비전으로 희망의 새시대: 국민행복과 국가발전이 선순환하는 새로운 패러다임의 시대를 제시하고'경제부흥, 국민행복, 문화융성, 평화통일 기반 구축의 4대 국정기조 하에 13대 추진전략과 140개 국정과제를 채택하였다(관계부처 합동, 2013). 140개 국정과제에는 국민대통합을 위한 지역균형발전, 지방대학 지원 확대, 지방재정 확충 및 건전성 강화, 지방분권 강화 및 시민사회・지역공동체 활성화, 지역경제와 산업의 활력 제고 등 지역발전과 관련한 정책과제들을 다수 포함하였다(관계부처 합동, 2013).

② 문재인 정부 국가균형발전 정책
국가균형발전 정책이 추구하는 3대 가치는 분권, 포용, 혁신으로 첫번째 '분권'은 1995년 민선자치 이후 20여 년간 지방자치 경험・자산이 축적되어 있고 국민 참여욕구가 증대하였고 두 번째 '포용'은 헌법 전문의 국민생활의 균등한 향상, 경제 부문의 균형있는 국민경제 성장, 지역 간 균형있는 발전 등 헌법적 가치 실현에 있으며, 세 번째 '혁신'은 분권에 걸맞는 지역의 자립적 혁신역량 제고를 통해 인재~특화산업~일자리의 지역 내 선순환 혁신 생태계 구축이다(국가균형발전위원회, 2020).

③ 균특회계 관광자원개발사업 관련 정책 추진 동향
문화체육관광부 포괄보조사업 지원 원칙 및 제도 검토를 통해 법적 근거, 포괄보조사업 현황에 대한 검토로 문화체육관광부에서 균특회계 포괄보조사업으로 추진하고 있는 사업은 6개 분야 38개 사업으로 1. 지방문화산업기반조성, 2. 문화시설확충 및 운영, 3. 관광자원개발, 4. 체육진흥시설지원, 5. 산업단지, 폐산업시설 문화재생사업, 6. 지역문화행사지원 등이 있다(문화체육관광부, 2011).
관광자원개발사업 지원의 한계점으로 첫째, 지역의 관광수요 및 관광 환경 변화에 따라 관광공급의 대응이 이루어질 수 있는 다양한 형태의 관광정책 사업이 발굴되지 못하고, 관광자원개발 정책의 대상이 변화 없이 유지되었으며, 둘째, 대부분의 관광예산 사업이 고정된 정책에 맞추어 진행되다보니 사업들간의 연계나 협력을 통해 보다 규모적 대응이나 시너지 효과 발생이 이루어지지 못하는 개별적 사업 추진이 이루어졌고 셋째, 관광자원개발사업 대상은 대부분 지역이며 지역의 고유한 특성과 특징을 반영하여 차별화된 목적으로 정책 사업이 추진되는 것이 타당한데 반해, 중앙정부 주도의 정책 기획과 사업계획 작성 등으로 인해 대부분의 지자체가 국비 확보라는 또 다른 목적하에 정책 사업을 지원하고 공모하게 되어 전국적으로 동일한 형태의 정책 성과물이 도출되는 문제가 나타났으며, 넷째, 관광자원개발사업의 유형 또는 세부 단위 사업들을 살펴볼 때 첫째에서 언급한 내용과 일맥상통하나 대부분 재정 투자 대상이 자본을 보조하는 성격에 맞추어져 있다 보니 정상적으로 운영되지 못하는 문제가 발생하였고 다섯째, 관광자원개발사업의 시행 주체가 지자체로 한정되어 있었다는 점이다(박경열, 2018).

④ 충남 관광자원개발(지역자율계정) 현황
최근 3년간 관광자원개발(지역자율계정) 국비 지원 현황은 2018년(국가균특) 19,764백만원, 2019년(국가균특) 23,843백만원, 2020년(국가균특) 20,611백만원으로 이는 문체부 국가균형발전 특별회계(지역자율계정)의 4% 미만이다.
충청남도 관광자원개발사업으로 2020년 추진하고 있는 사업은 69개 사업 443,826백만원으로 천안시 3건, 공주시 8건, 보령시 11건, 아산시 3건, 서산시 1건, 논산시 8건, 당진시 4건, 금산군 1건, 부여군 5건, 서천군 9건, 청양군 6건, 홍성군 2건, 예산군 5건, 태안군 3건 등이 추진하고 있다.
충남 관광자원개발 사업의 한계점으로 첫째, 첫째, 예산 자체가 적어 지역관광수요 및 관광 환경 변화에 따라 신속한 관광공급의 정책이 이루어질 수 있는 다양한 유형의 관광정책 사업이 발굴되지 못하고, 지역 관광자원개발 정책의 대상이 변화지 못하고 있다. 둘째, 지역의 차별화된 경쟁력 있는 지역 관광자원개발 사업이 이루어지지 않고 있다. 셋째, 행정 중심의 관광자원개발사업의 시행으로 민간자본 유치, 지역주민 참여 등에 한계를 나타내고 있다. 넷째, 시설 조성 후 운영관리 등에 대한 고려가 이루어지지 않고 있다.

⑤ 관광자원개발 사업 정책 사례
융복합 관광자원개발은 고창 상하농원, 광명동굴을, 관광을 접목한 일상관광은 1913 광주송정역 시장과 부산감천마을을, 유휴자원 활용형 사업은 삼탄아트마인과 인천플랫폼을 선정하였으며, 다지역 연계협력수단의 사례로는 거함산 항노화 체험지구와 섬진강 뱃길복원 및 수상레저기반 조성을 대상으로 주요내용과 시사점을 도출하였다(박경열, 2018).
또한 2017년부터 2019년까지 균형발전사업 우수사례를 통해 '주민주도', '연계/협력', '공동', '공간/지역', '활용' 등이 주된 성공 키워드로 도출되었으며, 이는 지역 사업의 성공적인 정착을 위해서는 지역주민의 참여와 연계 협력이 필수적이며, 지역의 공간을 공동으로 활용하는 것이 필요한 것으로 나타났다(박경열, 2018).

(4) 관광자원개발 유형 및 정책 사업 발굴
충남 관광자원개발 정책 사업은 국가균형발전, 관광자원개발사업 추진 실태 및 한계, 지역 및 관광개발 우수 사례에서 검토된 결과를 토대로 ① 공간재생형 3개 사업 ② 연계협력형 2개 사업 ③ 주민참여형 2개 사업 ④ 융복합형 3개 사업 등 총 10개 사업을 도출하였다.
① 지역공간재생형 3개 사업으로 지역 유휴시설 활용 문화관광시설 재창조 사업, 충남 대표 글로벌 명품 관광명소화 사업, 충남 지역관광명소 리빌딩 사업을 발굴하였고 ② 연계협력형 2개 사업으로 연계 협력형 관광클러스터 조성 사업, 스토리연계 협력형 관광자원 개발을 발굴하였다. ③ 주민참여형 2개 사업으로 지역주민 관광자원콘텐츠 개발 지원, 지역관광혁신센터 운영 지원을 제안하였고 ④ 융복합형 3개 사업으로 전통지식자원의 관광상품화 지원, 향토특산물과 일자리 창출형 지연관광산업 육성 지원, 첨단기술 융복합 관광자원 개발 사업을 제안하였다.
또한 충남도 관광자원개발사업 추진체계 마련을 위해 단계별 추진 체계 마련으로 기반구축단계, 사업추진단계, 운영 및 성과 도출 단계별 체계를 제안하였다.
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